Entre promesas y laberintos: La reforma pensional en Colombia y el legado de la Ley 100 de 1993

Palabras clave: Reforma pensional, Ley 100 de 1993, Decreto 1833 de 2016, Ley 1122 de 2007, seguridad social, Colombia.

Introducción

La Ley 100 de 1993 marcó un hito en la historia de la seguridad social colombiana. Con ella se establecieron dos regímenes pensionales —el Régimen de Prima Media (RPM) y el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS)— y se delegó la administración del sistema de salud a entidades privadas bajo supervisión estatal. La promesa era clara: cobertura universal, eficiencia financiera y equidad. Sin embargo, tres décadas después, el sistema enfrenta críticas por su fragmentación, burocratización y exclusión (Restrepo-Zea, 2023).

Este artículo examina la evolución normativa del sistema pensional colombiano, con énfasis en el Decreto 1833 de 2016 y la Ley 1122 de 2007, y analiza la reforma pensional de 2025 como intento de corrección estructural. Se plantea que, si bien ha habido avances institucionales, persisten barreras que afectan la sostenibilidad y la justicia social del modelo.

La Ley 100 de 1993: diseño y tensiones

La Ley 100 introdujo un sistema dual: el RPM, administrado por el Estado a través de Colpensiones, y el RAIS, gestionado por fondos privados. Esta arquitectura buscaba fomentar la competencia, ampliar la cobertura y garantizar sostenibilidad. En salud, se creó un modelo de aseguramiento con empresas promotoras (EPS) y prestadoras (IPS), financiado con recursos públicos.

Según Restrepo-Zea (2023), el sistema de aseguramiento se ha mantenido intacto y fortalecido, pero con cambios en el financiamiento: desde 2010, ha habido mayor participación fiscal y menor peso de las cotizaciones. Institucionalmente, se crearon entidades como la ADRES y el IETS, pero se debilitó la gobernanza con la desaparición del Consejo Nacional y la Comisión de Regulación.

Decreto 1833 de 2016: compilación normativa

El Decreto 1833 de 2016 consolidó en un solo cuerpo las normas reglamentarias del Sistema General de Pensiones. Incluye disposiciones sobre afiliación, cotización, beneficios económicos periódicos (BEPS), régimen de transición y administración por parte de Colpensiones. Su importancia radica en la sistematización normativa, pero también revela la complejidad legal que enfrentan empleadores y trabajadores, especialmente en contextos de informalidad (Presidencia de la República, 2016).

Ley 1122 de 2007: ajustes al sistema de salud

La Ley 1122 de 2007 introdujo modificaciones sustanciales al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), con el objetivo de corregir las deficiencias operativas y estructurales que se habían evidenciado desde la implementación de la Ley 100 de 1993. Entre sus principales propósitos se encontraban mejorar la calidad en la prestación de servicios, fortalecer los mecanismos de inspección, vigilancia y control, y racionalizar el gasto público en salud, especialmente frente al crecimiento desbordado de los recobros al Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA).

La ley propuso la creación de la Comisión de Regulación en Salud (CRES), la reorganización del Ministerio de la Protección Social, y el fortalecimiento de la Superintendencia Nacional de Salud como ente de control. También se planteó la implementación de auditorías integrales, la depuración de bases de datos de afiliados, y la promoción de la eficiencia en el uso de recursos mediante la articulación entre EPS e IPS.

Sin embargo, a pesar de sus buenas intenciones, muchas de estas disposiciones quedaron atrapadas en la burocracia institucional, sin traducirse en mejoras tangibles para el usuario final. La fragmentación del sistema, la persistencia de barreras de acceso, y la falta de interoperabilidad entre actores continuaron afectando la experiencia del paciente. En la práctica, la ley no logró reducir los tiempos de espera, ni garantizar la oportunidad en la atención especializada, ni resolver el problema de la intermediación financiera que sigue privilegiando la rentabilidad sobre el cuidado.

Además, la implementación de la Ley 1122 se vio limitada por la ausencia de voluntad política sostenida, la resistencia de algunos actores privados, y la debilidad técnica de los entes territoriales encargados de ejecutar las reformas. Como resultado, el sistema mantuvo sus inequidades estructurales, especialmente en zonas rurales y entre poblaciones vulnerables, donde la cobertura formal no siempre se traduce en acceso efectivo.

En síntesis, la Ley 1122 representó un esfuerzo por reorientar el SGSSS hacia una mayor eficiencia y equidad, pero sus impactos fueron parciales y desiguales. La persistencia de problemas como la tercerización laboral en salud, la desfinanciación de hospitales públicos, y la judicialización del derecho a la salud evidencian que las reformas normativas, sin una transformación institucional profunda, no bastan para garantizar el cuidado digno y oportuno que la ciudadanía merece.

Reforma pensional 2025: pilares y desafíos

La reforma pensional propuesta en Colombia para el año 2025 plantea una transformación estructural del sistema vigente, mediante la implementación de un modelo de cuatro pilares que busca corregir la fragmentación, ampliar la cobertura y garantizar mayor equidad en el acceso a la protección social en la vejez. Cada pilar responde a una población específica y a una lógica de redistribución o ahorro:

• Pilar Solidario: dirigido a adultos mayores que no lograron acceder a una pensión contributiva. Este componente contempla un subsidio mensual —actualmente estimado en $230.000 COP— como mecanismo de protección básica. Su objetivo es reducir la pobreza extrema en la vejez, pero su sostenibilidad fiscal ha sido cuestionada, dado que implicaría una inversión superior a $8 billones anuales, en un contexto de déficit estructural del sistema pensional (El Colombiano, 2025).
• Pilar Semicontributivo:
  diseñado para personas que realizaron aportes parciales durante su vida laboral, pero no alcanzaron el umbral mínimo para pensionarse. Este pilar busca reconocer el esfuerzo de cotización mediante beneficios proporcionales, evitando que quienes cotizaron parcialmente queden excluidos del sistema. Sin embargo, su implementación requiere una depuración rigurosa de las bases de datos y una definición clara de criterios de elegibilidad.
• Pilar Contributivo: mantiene el esquema tradicional para quienes cumplen con los requisitos completos de edad y semanas cotizadas. En este modelo, Colpensiones asumiría un rol más protagónico, administrando los aportes hasta cierto umbral salarial (por ejemplo, hasta tres salarios mínimos), mientras que los fondos privados gestionarían el excedente. Esta redistribución de funciones ha generado tensiones entre actores públicos y privados, especialmente por el impacto que tendría en la rentabilidad y captación de afiliados por parte de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP).
• Pilar Voluntario: permite a los trabajadores realizar aportes adicionales para mejorar su pensión futura. Este componente busca incentivar el ahorro individual, especialmente entre trabajadores independientes o informales, pero enfrenta barreras culturales y económicas, dado el bajo nivel de educación financiera y la limitada capacidad de ahorro de amplios sectores de la población.

Aunque la reforma busca corregir las inequidades del sistema actual —donde más del 60% de los adultos mayores no acceden a pensión—, enfrenta críticas técnicas y políticas. Por un lado, se cuestiona su viabilidad fiscal, especialmente en lo relativo al Pilar Solidario, que dependería de recursos públicos en un entorno de presión presupuestal. Por otro, se advierte sobre la sobrecarga operativa de Colpensiones, que asumiría funciones ampliadas sin una garantía clara de fortalecimiento institucional.

Además, el rediseño del sistema podría generar efectos adversos en los fondos privados, al reducir su base de afiliados y limitar su margen de gestión. Esto ha provocado resistencia por parte del sector financiero, que advierte sobre posibles impactos en el mercado de capitales y en la confianza de los inversionistas.

En síntesis, la reforma pensional de 2025 representa una oportunidad histórica para avanzar hacia un sistema más justo y universal, pero su éxito dependerá de la capacidad del Estado para garantizar sostenibilidad financiera, eficiencia administrativa y legitimidad social. Sin estos elementos, el nuevo modelo corre el riesgo de reproducir las mismas exclusiones que prometía superar.

El pequeño empresario: entre la norma y la asfixia

Uno de los efectos más perversos del sistema pensional colombiano actual es el castigo estructural al pequeño empresario, especialmente a aquellos que operan en contextos informales, rurales o con recursos limitados. Lo que debería ser un incentivo para la generación de empleo digno se ha convertido en una amenaza jurídica constante, alimentada por una normativa compleja, una fiscalización desproporcionada y una cultura institucional que presume la infracción antes que el cumplimiento.

Las demandas por aportes pensionales, muchas veces interpuestas años después de la desvinculación laboral, se basan en presunciones de relación laboral que no siempre se verifican adecuadamente. El uso del Código General del Proceso
para exigir pagos retroactivos, sin considerar la capacidad económica del empleador ni la naturaleza real del vínculo, ha generado un clima de inseguridad jurídica. A esto se suman los intereses moratorios acumulativos, que pueden duplicar o triplicar el valor original de la deuda, convirtiendo una omisión administrativa en una condena financiera.

Los trámites interminables, la falta de interoperabilidad entre entidades como UGPP, Colpensiones y los fondos privados, y la ausencia de canales eficaces de conciliación, hacen que muchos emprendedores opten por no contratar, no formalizar, o incluso cerrar sus operaciones. La contratación se percibe como un riesgo, no como una oportunidad. Esta situación contradice los principios de fomento al empleo, desarrollo local y sostenibilidad empresarial que deberían guiar la política pública.

La reforma pensional de 2025 promete simplificación normativa y mayor equidad, pero aún no ofrece garantías concretas para proteger al pequeño empleador. No se han definido mecanismos de alivio para deudas acumuladas, ni estrategias de acompañamiento para la formalización progresiva. Tampoco se ha planteado una revisión crítica del modelo de fiscalización, que sigue operando bajo una lógica punitiva más que pedagógica.

En este contexto, es urgente que el Estado reconozca al pequeño empresario como actor clave en la construcción de tejido social y económico, y no como un potencial infractor. La reforma debe incluir medidas de justicia restaurativa, condonación parcial de intereses, asesoría legal gratuita, y modelos de cotización flexibles que permitan la inclusión sin castigo. De lo contrario, se corre el riesgo de perpetuar un sistema que desalienta el empleo formal y profundiza la exclusión

Conclusión

La historia de la Ley 100 y sus reformas no es solo técnica: es humana. Detrás de cada cifra hay un rostro, detrás de cada trámite hay una vida. Si el Estado quiere recuperar la confianza, debe empezar por dignificar el cuidado, proteger al que trabaja, y sanar las heridas que dejó un sistema que prometió mucho y cumplió poco. La reforma pensional de 2025 es una oportunidad histórica para corregir el rumbo, pero solo si se escucha a quienes han vivido las consecuencias de un modelo que priorizó la administración sobre la justicia.

Referencias

Congreso de Colombia. (1993). Ley 100 de 1993. Diario Oficial.

Congreso de Colombia. (2007). Ley 1122 de 2007. Diario Oficial. https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/DE/DIJ/ley-1122-de-2007.pdf

El Colombiano. (2025). Colombia Mayor y reforma pensional: impacto fiscal del bono. https://www.elcolombiano.com/negocios/colombia-mayor-reforma-pensional-bono-adultos-mayores-DI30389028

Infobae. (2025). Reforma pensional y revisión constitucional. https://www.infobae.com/colombia/2025/10/25/corte-constitucional-confirmo-que-el-futuro-de-la-reforma-pensional-de-petro-se-decidira-en-dos-semanas/

Presidencia de la República. (2016). Decreto 1833 de 2016. Función Pública. https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=85319

Restrepo-Zea, J. H. (2023). Evolución del sistema de salud colombiano: ¿qué queda de la Ley 100 de 1993? Universidad de Antioquia.